Monaco:

Réponse de la Cour de révision

Plutôt que de répondre article après article aux questions posées, il m’a paru préférable de regrouper ces réponses sous deux rubriques, l’une consistant à dresser une vue de l’évolution de la justice depuis l’émergence de la Principauté dans l’histoire jusqu’à la séparation des pouvoirs et l’autre à dresser les règles gouvernant actuellement l’indépendance du judiciaire et des magistrats sans omettre que le législateur s’apprête à délibérer sur un nouveau statut de la magistrature.

I. :

Bref regard sur l’histoire de la justice monégasque et de son évolution vers une justice indépendante

Au Moyen âge, la République de Gênes était le seigneur de toutes les terres de la riviera méditerranéenne et, par conséquent du territoire de Monaco. Sur le « Rocher » elle fit construire les premières fortifications. Les pouvoirs tant civils que militaires appartenaient alors au « Castellan », commandant militaire du château.

Au XIV° siècle, avec l’installation des Grimaldi, apparaît à côté de ce Castellan un personnage appelé le « Podestat » qui s’occupera des affaires civiles et solutionnera les litiges. On a la preuve, par le registre de Jean de la Porta, Podestat et notaire du Prince, qu’en 1447, le « Podestat » devint compétent pour les affaires criminelles et qu’il s’adjoignit « un juge ordinaire » chargé du civil. On sait aussi que deux magistrats populaires étaient désignés pour concilier les parties en litige et que ce n’est qu’en cas d’échec que le tribunal du « Podestat » était saisi.

Vers la fin du 15° siècle apparaît dans le paysage judiciaire un personnage nouveau, ancêtre du Ministère Public, appelé « Procureur Fiscal », chargé de poursuivre devant le Podestat les crimes de droit commun et de rechercher les auteurs d’atteintes aux droits du seigneur en matière, notamment, de taxes, corvées et impositions dues par les habitants.

Pour être complet il convient de souligner que l’assemblée des chefs de famille, présidée par le seigneur ou le podestat, son représentant, connaissait de tous les délits de police, fixait le taux des amendes, jugeait les contraventions aux règlements sur la chasse, la pêche, les ventes de marchandises et même statuait sur des points de droit civil.

La Justice émanant du seigneur, on pouvait toujours en appeler à lui des sentences rendues par le podestat, le castellan ou par les arbitres.

Au cours des 16° et 17° siècles les institutions évoluent en se perfectionnant ; c’est ainsi qu’apparaît sous le règne d’Augustin Grimaldi un magistrat supérieur, le « Bayle général » qui prendra ensuite le titre « d’auditeur général ». Sous le règne d’Honoré II cet auditeur général aura la plénitude des pouvoirs judiciaires tant en matière civiles que criminelles et même celles où l’intérêt du seigneur était engagé. Il avait, en outre, le droit d’évocation des causes et la prérogative de juger sommairement en dehors de toute règle procédurale. Au surplus il instituait les règles de police et établissait le montant des amendes.

En 1678, en avance de plus d’un siècle sur la France, le Prince Louis I° codifiait pour la première fois les lois et coutumes de Monaco dans ses « Statuts », lesquels, applicables dans toute la Principauté, c’est-à-dire à Monaco, Menton et Roquebrune, sont composés de quatre livres : le 1° sur les matières civiles, le 2° sur les matières criminelles, le 3° sur les matières politiques et le quatrième sur les matières rurales. Les règles de ces statuts se substituaient au droit romain, sauf dans les domaines qu’elles ne régissaient pas.

Par un manifeste de la « Convention nationale monégasque » du 30 janvier 1793, approuvé par un vote de la Convention nationale française du 14 février 1793, le territoire de la Principauté de Monaco devenait, sous la Révolution française, une commune du département des Alpes-Maritimes. Par ce fait les règles nouvelles d’organisation judiciaire française (juge de paix, tribunal civil, tribunal correctionnel, tribunal criminel) y furent introduites, réserve faite cependant de la Cour d’appel (Aix-en-Provence) et de la Cour de révision qui n’était pas encore créée.

En 1804, comme partout sur le territoire français, le Code civil, dit Code Napoléon, était introduit à Monaco.

Après la chute de l’Empire, et par une clause spéciale du traité de Paris de 1815, Monaco retrouvait son statut et sa législation antérieurs à la Révolution française, mais pour un temps très court dans la mesure où les Princes Honoré IV et Honoré V instituèrent des tribunaux propres à la Principauté et que, par une première Ordonnance du 1° avril 1815, le Code civil, le Code de commerce et le Code pénal des français étaient rendus obligatoires dans la Principauté, puis que par Ordonnances des 13 octobre 1817,12 janvier1818 et 16 avril 1819 étaient promulgués les Codes d’instruction criminelle, pénal et enfin de procédure civile, tous Codes adaptés à la situation monégasque.

Dès avant la cession de ses droits sur Menton et Roquebrune en 1861, le Prince Charles III, par Ordonnance du 10 juin 1859, réorganisait son administration et, sans innover toutefois, complétait l’organisation judiciaire existante (juge de Paix, tribunal supérieur qui deviendra de première instance et tribunal criminel). La Cour d’appel ne s’ajoutera à cet édifice qu’avec l’instauration du droit d’appel comme nous le verrons ci-après.

Cette Ordonnance de 1859 a pour mérite de confirmer l’inamovibilité que le Prince conférait pour la première fois à ses juges par l’ordonnance sur l’organisation judiciaire précitée du 22 mars 1815. Ceci, joint aux prescriptions d’une précédente ordonnance du 14 avril 1857 sur les attributions du Gouverneur général, consacre le principe de l’indépendance absolue des juges.

Si tout justiciable pouvait jusqu’ici en appeler au Prince en tout dernier recours, celui-ci créera autour de lui, par Ordonnance du 2 juin 1898, un Conseil de révision composé de juristes. Ce Conseil prendra en 1930 le nom de Cour de révision et ne sera plus composé que de magistrats.

En 1909 le Prince Albert I° instaurera le droit d’appel et, en 1911, donnera mission à un Tribunal Suprême de veiller au respect de la Constitution qu’il accordait à ses sujets.

Par les articles 1 et 2 de son Ordonnance constitutionnelle du 18 novembre 1917 le Prince prononcera la séparation des pouvoirs en « séparant l’autorité judiciaire de l’autorité administrative » et en prescrivant d’organiser sur ce principe la direction des Services judiciaires.

C’est ainsi que, par Ordonnance du 9 mars 1918 toujours en vigueur, un Directeur des services judicaires « assure la bonne administration de la justice » et que, placé en dehors de la hiérarchie administratives, il se trouve sous l’autorité directe du Prince, dialoguant ainsi avec la plus haute autorité de l’Etat.

A tous les niveaux juridictionnels ainsi mis en place et qui perdurent aujourd’hui, Juge de paix, Tribunal de première instance, Cour d’appel, Tribunal criminel et Cour de révision se trouvent des magistrats indépendants, même et surtout parce qu’ils rendent leurs décisions au nom du Prince qui, comme nous allons le voir, leur en a délégué constitutionnellement le pouvoir.

De ce rappel historique il apparaît que la Principauté a été fortement influencée par la France et qu’aujourd’hui, malgré leur différence d’organisation politique, ces deux Etats se trouvent dotés sur le plan juridique et sur le plan judiciaire de systèmes reposant sur les mêmes fondements.

II. :

La garantie contemporaine d’indépendance du juge

Dégagée au fil du temps, cette indépendance est aujourd’hui inscrite dans le marbre de la Constitution du 17 décembre 1962, de l’Ordonnance Souveraine susvisée du 9 mars 1918 organisant la Direction des services judiciaires et de la loi du 15 juillet 1965 portant organisation judiciaire.

Le titre X de la Constitution intitulé « La Justice » énonce en son article 88 :

« Le pouvoir judiciaire appartient au prince qui, par la présente Constitution, en délègue le plein exercice aux cours et tribunaux. Les tribunaux rendent la justice au nom du Prince.

L’indépendance des juges est garantie

L’organisation, la compétence et le fonctionnement des tribunaux, ainsi que le statut des juges, sont fixés par la loi »

Nul ne peut influer sur le pouvoir judiciaire dès lors que ce pouvoir appartient au Prince et que les tribunaux ne l’exercent que par délégation.

La Constitution prend bien soin de garantir l’indépendance des juges, cette garantie n’est cependant pas un vain mot dans la mesure où l’article 6 de la loi de 1965 stipule, que « les juges sont inamovibles ». L’article 4 de cette loi n’a pas manqué, au préalable, de préciser quels sont ceux qui ont la qualité de juges, « le juge de paix titulaire, les membres titulaires du tribunal de première instance et de la cour d’appel et les magistrats de la cour de révision ».

Si les membres du ministère public (Procureur général et substituts), sont sous l’autorité du Directeur des services judiciaires, leurs prérogatives n’en sont pas moins respectées dans la mesure où le texte de 1918 précise que si ce dernier « dirige l’action publique » il ne peut « l’exercer lui-même, ni en arrêter ou suspendre le cours » et que, dans l’exercice de leurs fonctions, la parole des magistrats du parquet n’est soumise qu’aux lois de leur conscience.

En ce qui la nomination des magistrats, que ceux-ci soient juges ou membres du Ministère public, ils le sont par Ordonnance souveraine, acte final d’un processus de recrutement et de sélection.

Il convient cependant de distinguer les magistrats monégasques des magistrats détachés par la France pour exercer des fonctions judiciaires à Monaco.

Les magistrats détachés sont issus d’un recrutement par concours selon les modalités en vigueur en France. Ils sont nommés à Monaco, dans le cadre d’un accord bilatéral, pour exercer des fonctions judiciaires pour un temps déterminé (3 ans renouvelable une fois). Durant leur détachement ils bénéficient des garanties constitutionnelles et légales octroyées aux magistrats monégasques.

Ces derniers sont quant à eux, recrutés de la manière suivante : tout candidat adresse sa demande au Directeur des services judiciaires qui examine ses diplômes, le niveau de ses connaissances et ses aptitudes à exercer des fonctions judiciaires. Si cet examen est satisfaisant, le candidat sera appelé à suivre un cycle de formation à l’école de la magistrature française à l’issue duquel il pourra, si sa scolarité a été fructueuse, être nommé juge suppléant.

En vertu des textes d’organisation judiciaire, le juge suppléant ne bénéficiant pas de l’inamovibilité des juges titulaires, peut compléter, de façon pratique, sa formation en exerçant diverses fonctions au sein des services et ce, en collaboration avec des collègues plus anciens.

Lorsqu’une vacance ou une création de poste du siège ou du parquet se produit, le juge suppléant y est titularisé par décision souveraine.

A Monaco le grade n’est pas séparé de la fonction et les magistrats monégasques ne sont soumis, sauf avancement ou demande personnelle, à aucune limitation de durée dans une fonction.

Pour ce qui concerne l’avancement : l’ancienneté, le mérite et la vacance de poste sont pris en compte. En revanche l’indice de traitement ne dépend que de l’ancienneté.

Les fonctions judiciaires et leurs incompatibilités : toujours dans un esprit de protection de l’indépendance des juges, la loi de 1965 déclare en son article 5, que les fonctions de magistrats ne sont pas compatibles avec l’exercice de toute autre fonction publique ou d’une activité privée lucrative, exception faite de la production ou de l’exécution des œuvres scientifiques, littéraires ou artistiques, ainsi que des activités pédagogiques. L’article 7 de cette loi ajoute à ces incompatibilités : « que la défense, soit verbale, soit par écrit, même à titre de consultation, est interdite aux magistrats, même dans un tribunal autre que celui auquel ils appartiennent » cependant ce texte leur permet de « défendre leurs causes personnelles, celles de leurs femmes, ascendants ou pupilles »

S’il n’est pas interdit à un magistrat de devenir avocat (ce qui s’est produit) et réciproquement à un avocat de devenir magistrat, encore convient-il que les uns ou les autre n’enfreignent pas les dispositions précitées ou qu’ils ne se mettent pas en contradiction avec elles à l’occasion d’une affaire déterminée.

La rémunération et les augmentations périodiques de traitement des magistrats sont arrêtées par décisions souveraines ainsi que le prévoit l’ordonnance n° 3141 du 1° janvier 1946.

Les rémunérations sont établies sur la base de deux échelles indiciaires, l’une du second grade, l’autre du premier grade qui s’appliquent à tous les magistrats exerçant dans la principauté à l’exception du Premier président et du Vice-président de la Cour d’appel, du président du tribunal de première instance et du Procureur général pour lesquels l’échelle indiciaire de traitement est distincte.

Les magistrats bénéficient au surplus de trois types d’indemnités :

 une indemnité compensatrice de 25% du traitement indiciaire se substituant aux diverses indemnités allouées dans la fonction publique française ;
 une indemnité de 5% dite « monégasque » attribuée à tous les fonctionnaires et agents de l’Etat. Calculée à partir du traitement indiciaire elle ne donne pas lieu à cotisation pour la retraite ;
 une indemnité de 9% du traitement de base, réservée à eux seuls.

Ces règles ne sont pas applicables au Tribunal Suprême et de la Cour de Révision qui sont régis par des dispositions spéciales consistant à indemniser leurs magistrats de leurs tâches et de leurs débours.

La rémunération d’un juge de base à l’indice 453 (juge suppléant) était en 2006 de 3015,16 euros par mois, avec le bénéfice d’un treizième mois payé en deux versements (été et fin d’année) ; celle des magistrats les plus hauts placés dans la hiérarchie (Premier Président et Procureur Général), calculée à l’indice majoré de fin de carrière de 1702, était de 11330,15 euros par mois, non compris le même bénéfice d’un treizième mois.

La rémunération moyenne d’un juge en milieu de carrière, à l’indice 922 correspondant au 1° grade, était de 6137,72 euros par mois, avec en plus le bénéfice d’un treizième mois.

Le traitement d’un agent public débutant, au même niveau de diplôme, était à la même époque de 2497,89 euros, avec le bénéfice en plus du treizième mois, tandis que celui d’un juge suppléant étant alors, comme indiqué ci-dessus, de 3015,16 euros, la différence de rémunération est donc de 517,27 euros au profit de ce dernier.

Le traitement évolue en fonction de l’ancienneté et de l’avancement ; le changement d’indice intervenant, selon la position, tous les ans, tous les deux ans ou tous les trois ans.

Pour répondre à l’interrogation concernant la part du budget de fonctionnement de la justice dans le budget général de l’Etat monégasque et de son évolution depuis 2004, il convient de souligner que les lois de 2004, 2005 et 2006 portant fixation du budgets général de chaque exercice indiquent que les Services judiciaires ont bénéficié de :

- 6.840.000 euros en 2004, répartis comme suit :
 Direction : 1.130.700 euros,
 Cours et tribunaux : 3.903.700 euros,
 Maison d’arrêt : 1.805.600 euros. Pour le même exercice, les dépenses ordinaires de l’Etat se sont élevées à 493.386.800 euros.

- 7.040.100 euros en 2005, répartis comme suit : - Direction : 1.138.800 euros, - Cours et tribunaux : 4.002.000 euros,
 Maison d’arrêt : 1.899.300 euros. Pour le même exercice, les dépenses ordinaires de l’Etat se sont élevées à 513.290.200 euros.

- 7.521.100 euros en 2006, répartis comme suit :
 Direction : 1.178.100 euros ;
 Cours et tribunaux : 4.331.500 euros,
 Maison d’arrêt : 2.065.500 euros. Pour le même exercice, les dépenses ordinaires de l’Etat se sont élevées à 543.713.600 euros

Ainsi, pour ces trois périodes, la part du budget général consacré à la justice a représenté environ 1,4% des dépenses ordinaires de l’Etat.

En ce qui concerne la protection de la justice et des magistrats à l’égard de la presse il convient de signaler que la loi du 15 juillet 2005 sur la liberté d’expression protége les magistrats contre les menaces, outrages, injures, diffamations et attaques de toute nature dont ils seraient victimes dans l’exercice de leurs fonctions.

L’article 22 de ce texte sanctionne de peines d’emprisonnement et d’amende la diffamation par voie de presse ou par d’autres moyens envers les cours et tribunaux et l’article 23 la diffamation en raison de leurs fonctions ou de leurs qualités commise envers un fonctionnaire public et autre agents de l’Etat….

Le Parquet et le statut de ses magistrats : l’article 3 de la loi du 15 juillet 1965, portant organisation judiciaire, attribue aux officiers du Ministère public, c’est-à-dire au Procureur général et à ses subordonnés que sont ses substituts, la qualité de magistrats.

A ce titre leur recrutement, leur formation, leurs rémunérations et leur déontologie sont ceux des magistrats du siège dont il ne se différencient que par des attributions différentes et par un statut moins protecteur dans la mesure où en droit ils ne sont ni inamovibles, ni indépendants étant observé, comme souligné plus haut, que s’ils sont sous l’autorité du directeur des services judiciaires, leur parole à l’audience est libre, comme est libre leur pouvoir de direction de l’action publique.

Statutairement et de par leur formation rien n’interdit à un magistrat du Parquet d’être nommé au siège et réciproquement, ce qui se produit de temps à autre, en pratique.

L’effectif du parquet est actuellement de quatre magistrats (Procureur Général, 1 premier substitut et 2 substituts) tandis que celui du siège est de 13 magistrats au Tribunal et de 4 à la Cour d’appel.

Le régime disciplinaire des magistrats, qu’ils soient du siège ou du parquet, trouve son fondement dans 18 articles (art.100 à 117) de la loi du 15 juillet 1965 portant organisation judiciaire.

L’article 100 énonce que « Les attributions disciplinaires à l’égard des magistrats du siège sont exercées par le directeur des services judiciaires et la cour de révision », étant observé que l’article 28 rend ce régime applicable aux magistrats du parquet.

Le directeur des services judiciaires ne peut prononcer que le rappel à la règle ou le blâme. Ce pouvoir lui était déjà attribué par l’article 10 de la l’ordonnance du 9 mars 1918 organisant la direction des services judiciaires aux termes duquel « le directeur, averti, rappelle à la règle ou blâme les magistrats quand il y a lieu, tant en raison de leurs actes publics que de leurs actions privées et provoque, le cas échéant, les sanctions plus graves qu’il ne peut prendre lui-même ».

Ces sanctions plus graves, que sont la censure simple, la censure avec réprimande et la suspension temporaire, ne peuvent être prononcées que par la Cour de Révision et ce, après que le magistrat poursuivi ait pris connaissance du dossier constitué à son encontre et après qu’un véritable débat contradictoire ait eu lieu en Chambre du Conseil.

Le mis en cause peut se faire assister d’un avocat-défenseur ou d’un avocat et la décision prise par la cour de révision doit être motivée.

Dans le cas où la suspension temporaire est prononcée, une telle décision ne peut être mise à exécution qu’après approbation du Prince et après que l’intéressé ait été appelé devant la chambre du conseil de la cour d’appel où le premier président lui ait ordonne de s’abstenir d’exercer ses fonctions pendant le temps indiqué.

Il est prévu aussi, pour les cas qu’elle juge les plus graves, que la cour de révision propose au Prince la révocation du magistrat poursuivi.

Si le directeur des services judiciaires, dont il a été souligné l’indépendance à l’égard du pouvoir exécutif, dispose de prérogatives en matière disciplinaire en ce qu’il peut rappeler à l’ordre ou blâmer un magistrat, la procédure appelée à déboucher sur des sanctions plus sévères est soumise à la plus haute juridiction de la Principauté avec toutes les garanties d’un véritable procès contradictoire. Bien heureusement de telles procédures n’ont pas eu à être mises en œuvre.

L’indépendance de la justice ne peut, à mon sens, être affectée par les traités ainsi, en est-il à titre d’exemple, de la convention européenne des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales, ratifiée par la loi du 3 novembre 2005, qui comme toutes les Conventions, s’inscrit dans le droit applicable en Principauté et impose aux juges d’être attentif au respect du principe du contradictoire et de l’ensemble des règles gouvernant le procès équitable. L’éventuelle saisine de la Cour Européenne, qui en découle, ne saurait être considérée comme une atteinte à l’indépendance des juges mais, bien au contraire, même si cela peut paraître paradoxal, elle renforce la garantie de cette indépendance.

Il convient enfin de signaler qu’un nouveau statut de la magistrature a été soumis par le gouvernement au Conseil National. Ce nouveau statut tendra, pour son ensemble, à apporter plus de garantie d’indépendance aux institutions judiciaires en soumettant désormais à un Haut Conseil de la magistrature composé de personnalités et de magistrats élus tout ce qui touche au recrutement, à l’avancement et à la discipline des magistrats.