La Cour de justice de la CEMAC

 

Monsieur Pierre KAMTOH

I. Présentation générale

‘’Conscients de la nécessité de développer ensemble toutes les ressources humaines et naturelles de leurs Etats’’ dans l’intérêt du bien-être général de leurs peuples, les gouvernements des Républiques du Cameroun, du Congo, du Gabon, de la Guinée Equatoriale, du Tchad et de Centrafrique ont créé, le 16 mars 1994 à N’Djamena, la Communauté Economique et Monétaire de l’Afrique Centrale en abrégé CEMAC .

Les Hautes Parties contractantes entendaient ainsi ‘’ donner une impulsion nouvelle et décisive ‘’ au processus d’intégration économique et monétaire entrepris dans le cadre de l’Union Douanière Equatoriale (UDE) depuis 1959 et poursuivi dès janvier 1966 par l’Union Douanière et Economique de l’Afrique Centrale (UDEAC) [1], résolues qu’elles devaient l’être de se mettre ensemble pour avenir commun. Cette Communauté est constituée de quatre Institutions régies par des Conventions spécifiques signées à Libreville le 5 juillet 1996 : l’Union Economique de l’Afrique Centrale (UEAC), l’Union Monétaire de l’Afrique Centrale (UMAC), le Parlement Communautaire et la Cour de Justice de la Communauté.

Il n’entre pas dans nos propos de faire une étude approfondie de ces institutions mais  [2] Les Institutions d’action que sont l’Union Economique et l’Union Monétaire oeuvrent pour l’établissement en commun par Etats membres des conditions d’un développement économique et social harmonieux de ces Etats dans ‘’ le cadre d’un marché ouvert et d’un environnement juridique approprié ’’. [3]

L’Union Economique se charge ainsi :
 de renforcer la compétitivité des activités économiques et financières en harmonisant les règles qui régissent leur fonctionnement ;
 d’assurer la convergence vers des performances soutenables par la coordination des politiques économiques et la mise en cohérence des politiques budgétaires nationales avec la politique monétaire commune ;
 de créer un marché commun fondé sur la libre circulation des biens, des services, des capitaux et des personnes ;
 d’instituer une coordination des politiques sectorielles nationales, mettre en oeuvre des actions communes et adopter des politiques communes notamment dans les domaines suivants : l’agriculture, l’élevage, la pêche, l’industrie, le commerce, le tourisme, les transports, les télécommunications, l’énergie, l’environnement, la recherche, l’enseignement et la formation professionnelle. La réalisation des objectifs ainsi fixés aux termes de l’article 3 de la Convention régissant de l’Union Economique prendra en compte les acquis de l’U.D.E.A.C et se déclinera au cours d’un processus en trois étapes de cinq ans chacune à compter de 1999, année du démarrage des activités de l’Union.

L’Union Monétaire participe à l’exercice de la surveillance multilatérale dans les conditions prévues par la Convention de l’ U.E.A.C « par la coordination des politiques économiques respectives des Etats membres et la mise en cohérence des politiques budgétaires nationales avec la politique monétaire commune. » Elle regroupe en son sein : la Banque des Etats de l’Afrique Centrale (BEAC) intervenant comme Institut d’Emission Commun de monnaie de l’Union pour garantir la stabilité de cette monnaie et apporter son soutien aux politiques économiques générales élaborées dans les Etats membres ; et la Commission Bancaire de l’Afrique Centrale (COBAC) qui se charge de l’harmonisation et du contrôle de l’activité bancaire.

L’Union Economique et l’Union Monétaire de l’Afrique Centrale respectent l’identité nationale des Etats membres.

 Le parlement communautaire sera chargé du contrôle démocratique des Institutions et organes participant au processus décisionnel de la Communauté.

En attendant sa mise en place il est institué provisoirement une Commission Interparlementaire composée de 5 membres par Etat désignés par l’organe législatif national pour contribuer par le dialogue et les débats aux efforts d’intégration de la Communauté. A cette fin elle peut d’une part, entendre le Président du Conseil des Ministres, le Président du Comité Ministériel, le Secrétaire Exécutif et le Gouverneur de la BEAC et d’autre part, examiner le rapport annuel que le Secrétaire Exécutif lui soumet, et exprimer ses vues sous forme de résolutions.

La Cour de Justice se présente comme la pierre angulaire du mécanisme d’intégration [4]. Composée d’une chambre judiciaire et d’une chambre des comptes, elle est chargée :
 d’assurer le respect des dispositions des traités de la CEMAC et des Conventions subséquentes par les Etats membres, les Institutions et les organes de la cette Communauté ;
 d’assurer le contrôle des comptes de la Communauté ;
 de réaliser par ses décisions l’harmonisation des jurisprudences dans les matières relevant du domaine des traités, et de contribuer par ses avis à celles des législations nationales des Etats membres dans ces matières ;
 de régler les contestations relatives à sa compétence. La Cour de justice de la CEMAC est donc une Cour d’intégration régionale qui assure le contrôle juridictionnel et budgétaire du fonctionnement et des activités de la Communauté. Elle est saisie, en cas de violation des Traités ou des actes subséquents, non seulement par les Etats membres, les Institutions et organes de la Communauté mais encore par toute personne physique ou morale justifiant d’un intérêt certain et légitime. La Cour est appelée à jouer le rôle de catalyseur de l’intégration économique et sociale des Etats parties au Traité. La Communauté est dotée d’organes propres auxquels sont attribuées des compétences et dont les principaux sont :
 la Conférence des chefs d’Etat,
 le Conseil des Ministres de l’UEAC,
 le Conseil Ministériel de l’UMAC,
 le Secrétariat Exécutif,
 le Comité Inter Etat de l’UEAC,
 la Banque des Etats d’Afrique Centrale (BEAC),
 la Commission Bancaire de l’Afrique Centrale ( COBAC),
 l’Institution de Financement et de Développement représentée par la Banque de Développement des Etats de l’Afrique Centrale (BDEAC).

Elle dispose également d’Institutions spécialisées au nombre sans cesse croissant (l’ISTA, la CEBEVIRHA, l’Ecole Inter Etat des Douanes, la Bourse de Valeur Mobilière de l’Afrique Centrale (BVMAC), le Groupe d’Action contre le Blanchiment d’Argent en Afrique Centrale (GABAC) etc.)

Sur le plan institutionnel la CEMAC jouit d’une personnalité juridique distincte de celle des Etats membres. Elle est naturellement une personne morale de droit public disposant d’un budget autonome, d’un patrimoine, d’organes distincts et d’agents qui lui sont propres, et ayant vocation à devenir un sujet de droit dans les différents ordres juridiques où elle est amenée à intervenir. L’article 35 de l’additif au Traité précise que la CEMAC possède dans chaque Etat membre la capacité juridique la plus large reconnue aux personnes morales par la législation nationale, et qu’elle est représentée à l’égard des tiers et en justice par le Secrétaire Exécutif, sans préjudice des Conventions et statuts particuliers [5].

La CEMAC se présente également comme un sujet de droit international qui, sous réserve de demeurer dans les limites de ses compétences matérielles, est autorisée à se servir de l’ensemble des moyens d’actions internationales en vue de « parachever le processus d’intégration économique et monétaire » perçu comme gage du développement souhaité par des Pères Fondateurs. Elle est habiletée par exemple, au sens de l’article 36 de l’Additif au Traité, à signer des accords de coopération et d’assistance avec les Etats tiers, les organisations internationales, régionales ou sous régionales.

La CEMAC a donc une existence propre, une identité irréductible à la somme des identités nationales des Etats membres. Ayant choisi de mettre commun certaines de leurs compétences et de laisser à des Institutions précitées le soin de gérer les intérêts mis en commun et dont ils reconnaissent l’existence, ces Etats ne devraient plus se contenter de coopérer ou de coordonner leurs actions [6].

Il en découle d’une part que l’intérêt général de la Communauté doit prévaloir sur les intérêts nationaux catégoriels ou particuliers ; les Etats membres se sont engagés librement, aux termes des articles 10 et 8 des Conventions régissant l’UEAC et l’UMAC, à « apporter leur concours » à la réalisation des objectifs poursuivis notamment en adoptant « toutes mesures internes propres à assurer l’exécution des obligations » découlant des normes communautaires, ou en s’abstenant « de toute mesure susceptible de faire obstacle à l’application des actes juridiques communautaires » [7].

Il en résulte d’autre part que le Traité institutif et ses annexes constituent sans nul doute la véritable ‘’Charte constitutionnelle’’ de la Communauté qui bénéficie d’un « environnement juridique approprié » c’est-à-dire d’un « ordre juridique propre au profit duquel les Etats ont limité dans les domaines déterminés, leurs droits souverains et dont les sujets sont non seulement ces Etats mais également leurs ressortissants » [8]. L’ensemble des normes communautaires constitue un ordre juridique autonome et distinct de l’ordre juridique national des Etats membres et de l’ordre juridique international [9].

Les caractéristiques essentielles de l’ordre juridique communautaire ainsi constitué et « intégré au système juridique des Etats membres sont en particulier sa primauté parrapport aux droits des Etats membres ainsi que l’effet direct de toute une série de disposition applicables à leurs ressortissants et à eux-mêmes [10] ».

La spécificité de la construction communautaire, les exigences d’égalité, de solidarité et de loyauté entre les Etats membres imposent, en outre, une application immédiate, simultanée, intégrale et effective du droit communautaire dans tous ces Etats. Il importe de souligner que la CEMAC ne constitue pas un Etat et que le système de répartition des compétences et des pouvoirs en son sein n’obéit pas au schéma classique de Montesquieu dans lequel le Parlement est Législateur, le Gouvernement l’Exécutif et la Cour exerçant le Pouvoir Judiciaire.

Bien qu’élu au suffrage universel direct le Parlement communautaire ne jouera pas le même rôle que les parlements nationaux. Il légifèrera par voie des directives et pourra émettre des avis et formuler des recommandations sur les affaires intéressant la Communauté 12 ; mais il n’exercera aucun pouvoir budgétaire. Le futur Parlement n’apparaît que comme un organe consultatif en attendant de s’affirmer comme un véritable organe démocratique intervenant de façon significative dans le processus décisionnel de la Communauté [11].

La légitimité démocratique de la CEMAC est contestable à certains égards bien que transparaissant de ‘’la justiciabilité de toute question ou presque garantie ‘’ par l’existence de la Cour de justice de la Communauté et de son attachement au respect des droits fondamentaux des personnes. Sa légitimité politique se situerait au niveau de la Conférence des Chefs d’Etat, du Conseil des Ministres et du Comité Ministériel, organes de décision auxquels est confié pour l’essentiel l’exercice du pouvoir normatif au sein de l’UEAC et de l’UMAC.

II. L’exercice du pouvoir normatif au sein de la CEMAC

Les compétences des Institutions et Organes de la CEMAC sont toutes des compétences d’attribution au sens de l’article 2 de l’Additif au Traité ; ils agissent dans les limites de leurs attributions et selon les modalités prévues par les textes institutifs.

A/ Compétence normative des organes de l’UEAC

Les principaux organes de la décision de l’UEAC sont :
 la Conférence des chefs d’Etat,
 le Conseil des Ministres de l’UEAC,
 le Comité Inter Etat,
 l’Organe Exécutif de l’UEAC.

La Conférence des chefs d’Etat est l’instance suprême de la Communauté ; elle décide par voie d’Actes additionnels à la Convention et par consensus. Le Conseil des Ministres assure la direction de l’Union Economique ; il adopte des règlements, des directives, prend des décisions et formule des recommandations et des avis ; il est composé de trois représentants des Etats membres, comprenant les Ministres en charge des Finances et de l’Economie ; chaque délégation nationale ne peut comporter plus de trois Ministres et ne dispose que d’une voix.

Le Comité Inter Etat prépare les délibérations du Conseil des Ministres, notamment en examinant et en donnant son avis sur les propositions inscrites à l’ordre du jour du Conseil. Il est composé d’un représentant titulaire et d’un représentant suppléant désignés par chaque Etat membre pour un mandat de trois ans ; en tant que de besoin, il peut faire appel à des experts choisis en raison de leur compétence. L’Union Economique est placée sous l’autorité du Secrétaire Exécutif chargé de son animation ; il arrête des règlements d’application, prend des décisions formule des recommandations et des avis ; il exécute des actes pris par le Conseil des Ministres et veille à l’application, par les Etats membres ou leurs ressortissants, des dispositions de la Convention régissant l’UEAC et des actes pris par les organes de cette Institution.

Les organes de décision de l’Union Economique et les institutions spécialisées de celle-ci détiennent l’essentiel du pouvoir normatif de l’Union. Dans l’exercice de ce pouvoir ils édictent des « prescriptions minimales et des réglementations cadres » qu’il appartient aux Etats membres de compléter en tant que de besoin.

Le contenu et la nature de l’acte envisagé se limite à ce qui est approprié et nécessaire « pour la réalisation des objectifs » de la Communauté. Si la règle contraignante s’avère indispensable, ce contenu ne doit pas se traduire par un excès de règlement, la préférence devant être accordée, à efficacité égale, à l’acte qui laisse plus de liberté aux Etats membres, aux particuliers ou aux entreprises si le choix est permis entre plusieurs modes d’action. Dans ce processus normatif, c’est le Secrétaire Exécutif qui initie les actes juridiques communautaires à soumettre, assortis de l’avis du Comité Inter Etat, à l’adoption de la Conférence des Chefs d’Etat ou du Conseil des Ministres [12].

Le Conseil des Ministres s’efforce d’aboutir à un consensus sur les décisions à prendre. Mais si le consensus n’est pas réalisable, il procède à un vote acquis, soit à la majorité simple des membres qui le composent, soit à la majorité qualifiée de cinq sixièmes de ses membres, chaque Etat membre ne disposant que d’une voix ; les abstentions des membres du Conseil présents ne sont pas prises en considération lorsque l’unanimité est requise. Dans l’intervalle des réunions du Conseil des Ministres et en cas d’urgence une procédure écrite de consultation à domicile peut être mise en oeuvre par son Président.

La Convention régissant l’UEAC a choisi ainsi de rompre avec la règle traditionnelle du droit international suivant laquelle l’égalité souveraine des Etats ne peut s’accommoder que de la procédure de vote à l’unanimité. Mais elle n’autorise pas la pondération des voix, en fonction du poids démographique ou économique de chaque Etat membre.

a) Domaine de compétence de la Conférence des Chefs d’Etat au sein de l’Union Economique

Aux termes de l’article 3 de l’Additif au Traité la Conférence des Chefs d’Etat détermine la politique de la Communauté, et oriente l’action du Conseil des Ministres. Elle veille au bon déroulement du processus d’intégration, notamment en établissant au début de chacune des deux premières étapes de la construction de l’Union Economique le programme de travail des Institutions et en fixant la date de passage à l’étape suivante ; au début de la troisième étape qui se présente comme une « étape bilan » elle peut décider par voie d’actes additionnels à la Convention, compte tenu de l’état d’avancement de l’Union, des actions à mener en vue de l’achèvement du programme des deux premières étapes ou de l’instauration des politiques communes dans les domaines clés que sont l’agriculture, l’élevage, la pêche, l’industrie, le tourisme, le commerce, l’énergie, l’environnement, les transports et les communications, la recherche, l’enseignement et la formation professionnelle. [13].

Elle fixe par voie d’actes additionnels les objectifs et les lignes directrices de ces politiques ainsi que les pouvoirs d’action conférés au Conseil des Ministres et au Secrétariat Exécutif pour leur mise en oeuvre. La progression sur la voie de l’intégration pouvant se heurter aux différentes manifestations du nationalisme et des tentatives de protectionnisme économique, il est de bonne augure que la volonté politique incarnée par l’instance suprême de la CEMAC prenne, de temps à autre, le relais des automatismes grippés » par les résistances nationales, pour donner un nouveau souffle au processus d’intégration [14].

b) Domaine de compétence du Conseil des Ministres

En vue de la réalisation des objectifs de l’Union, le Conseil des Ministres adopte des règlements, des règlements cadres, des directives, prend des décisions et formule des recommandations et des avis sur proposition du Secrétaire Exécutif aussi bien dans les domaines de politiques communes et sectorielles qu’en ce qui concerne le dispositif de surveillance multilatérale.

1- Compétence du Conseil des Ministres en matière de politiques communes

Les politiques communes de l’Union Economique englobent la politique économique générale, la fiscalité et le marché commun.

Au plan général les Etats membres de l’Union devaient s’abstenir dès l’entrée en vigueur de la Convention :
 d’introduire entre eux tout nouveau droit de douanes à l’importation et à l’exportation, toute taxe d’effet équivalent, et d’augmenter ceux qu’ils appliquent dans leurs relations commerciales mutuelles ;
 d’introduire également entre eux de nouvelles restrictions quantitatives à l’exportation et à l’importation ou même d’effet équivalent, non justifiés par des raisons de moralité et de sécurité publiques ou simplement d’ordre public, ainsi que de rendre plus restrictifs les contingentements et normes d’effet équivalent existants ;
 d’introduire toute disposition en faveur d’une entreprise située sur leur territoire des dérogations ou des exonérations susceptibles d’affecter la concurrence entre les entreprises de l’Union Economique.

Ils s’engageaient en outre à assurer au sein du Conseil des Ministres la coordination des politiques économiques et la mise en cohérence des politiques budgétaires nationales avec la politique monétaire commune.

Ainsi par l’organe du Conseil des Ministres, l’Union Economique devait au cours de la première étape du processus de réalisation de ses objectifs, allant de 1999 à 2004 :

harmoniser dans la mesure nécessaire au fonctionnement du marché commun [15], les règles qui régissent les activités économiques et financières et élaborer à cet effet des réglementations communes ;
 initier un processus de mise en place des instruments de libre circulation des biens, des services, des capitaux et des personnes, notamment par une harmonisation de la fiscalité des activités productives et de la fiscalité de l’épargne ;
 développer la coordination des politiques commerciales et des relations économiques avec les autres régions.

Ce faisant le Conseil des Ministres adopte à l’unanimité d’une part les réglementations communes régissant les activités économiques et financières [16], et d’autre part les règlementations nécessaires à l’élaboration de la législation fiscale commune.

En tant que de besoin, il adopte à la majorité qualifiée par voie de règlements ou de directives des dispositions d’applications nécessaires.

Le Conseil des Ministres arrête en outre à la majorité qualifiée :
 les règles communes de concurrence applicables aux entreprises et aux aides d’Etat dans un délai d’un an à compter de l’entrée en vigueur de la convention de l’UEAC [17] ; les règlements déterminant le rythme et les modalités d’élimination des droits de douanes ;
 les règlements fixant le régime des relations commerciales avec les Etats tiers.

S’agissant des règles communes de concurrence le Conseil des Ministre statuant à la majorité qualifiée peut autoriser un Etat demandeur, sur proposition du Secrétaire Exécutif, à prendre pour une durée limitée des mesures de protection destinées à faire face à des difficultés graves dans un ou plusieurs secteurs économiques ; les mesures de sauvegarde indispensables prises par un Etat en cas de crise économique soudaine affectant notamment sa balance des paiements doivent être entérinées tant dans leur durée que dans leur contenu par le Conseil des Ministres statuant également à la majorité qualifiée.

En effet, l’intérêt général de la Communauté commande d’imposer aux Etats membres la prohibition de toute mesure unilatérale susceptible de porter atteinte à l’intérêt commun, fût-elle prise en réaction à une violation commise par un autre Etat membre ou par une Institution communautaire, ainsi que l’obligation positive de solidarité entre ces Etats ; le jeu du principe de réciprocité et sa traduction en termes de licéité de contre-mesures sont contraires à la logique communautaire d’intégration économique et inadmissibles en droit communautaire.

S’agissant de la procédure de conclusion des accords [18] avec les pays tiers dans le cadre de politique commerciale commune le Secrétaire Exécutif présente des recommandations au Conseil des Ministres qui l’autorise,à la majorité qualifiée de ses membres,à ouvrir des négociations nécessaires et désigne un comité de suivi. Au terme des négociations menées en consultation avec ce comité et conformément aux directives du Conseil des Ministres, l’accord est conclu par le Conseil statuant encore à la majorité qualifiée de ses membres.

Par ailleurs les Etats membres harmonisent leur position sur toutes questions ayant une incidence sur le fonctionnement du marché commun traitées dans le cadre d’organisations internationales à caractère économique, à l’exemple de l’Organisation Mondiale du Commerce (O.M.C.), conformément aux orientations définies par le Conseil des Ministres à la majorité qualifiée de ses membres.

Le Conseil des Ministres statue en fin à la majorité simple au cours de la première étape de construction de l’Union sur l’harmonisation et la reconnaissance mutuelle desnormes techniques et sanitaires ainsi que sur les procédures d’homologation et de certification dans son ressort de compétence.

Au cours de la deuxième étape de réalisation de ses objectifs, l’Union Economique établit entre Etats membres la libre circulation des biens, des services, des capitaux et des personnes [19] en arrêtant en Conseil des Ministres et à l’unanimité les règlements y relatifs.

Entreprises dans le cadre de l’UDEAC par l’adoption de la Convention Commune sur la libre circulation des personnes et du droit d’établissement objet de l’Acte 1/172/UDEAC-70-A du 22 décembre 1972, la conception et la mise en place d’une politique communautaire de libre circulation constituent une exigence majeure du projet d’intégration de la CEMAC. Son élargissement progressif devient sans aucun doute « un gage de l’adhésion au dessein communautaire » [20].

2- Compétence du Conseil des Ministres en matière de politiques sectorielles

Les politiques sectorielles de l’Union Economique s’opèrent dans les domaines stratégiques que constituent l’enseignement, la recherche et la formation professionnelle, les transports et les télécommunications, l’agriculture, l’élevage et la pêche, l’énergie, la protection de l’environnement, l’industrie et le tourisme.

Dans ces différents secteurs le Conseil des Ministres décide sur proposition du Secrétaire Exécutif, soit à la majorité simple, soit à la majorité qualifiée de ses membres.

Il adopte à la majorité qualifiée au cours de la première étape, les règlements, les directives et les recommandations nécessaires à la rationalisation et à l’amélioration des performances de l’enseignement notamment supérieur, de la recherche et de la formation professionnelle dans les Etats membres

L’adoption de ces actes juridiques peut porter bien sur la création ou le développement d’institutions communes d’enseignement supérieur, de recherche et de formation professionnelle, sur l’ouverture aux mêmes conditions d’accès que les nationaux des établissements d’enseignement supérieur à tous les ressortissants de la Communauté, la coordination des programmes d’enseignement, de recherche et de formation professionnelle, sur la reconnaissance mutuelle des diplômes sanctionnant la formation dispensée dans ces institutions ; il peut porter également sur l’harmonisation des conditions et des normes d’équivalence des diplômes obtenus dans les pays tiers ainsi que sur l’évaluation des résultats de l’enseignement supérieur et de la formation professionnelle dispensée dans les Etats membres [21].

Il va s’en dire que tous les Etats membres n’appliquent pas le traitement de faveur reconnu aux étudiants ressortissants des pays de la Communauté. [22].

Le Conseil des Ministres arrête à la majorité simple au cours de la première étape les règlements définissant les systèmes d’informations mutuelles auxquels participent les Etats membres en vue de la coordination de leurs politiques agricole, pastorale, piscicole, énergétique, industrielle et touristique, en matière de protection de l’environnement.

Il arrête également à la majorité simple pendant la première étape des recommandations sur les orientations à mettre en oeuvre simultanément par les Etats membresen vue de l’amélioration de l’efficacité économique et sociale des secteurs de l’agriculture, de l’élevage, de la pêche, de la sauvegarde et du développement des ressources énergétiques, de la préservation, de la protection, de la restauration et de l’amélioration de la qualité de l’environnement[Voir la Réglementation Commune sur le contrôle de la consommation des substances appauvrissant la couche d’ozone dans l’espace C.E.M.A.C. signée à Libreville le 4/11/2004.]] et du développement du tourisme. Ces recommandations doivent être mises en oeuvre au cours de la deuxième étape.

Il peut engager par voie de règlements adoptés à la majorité simple des actions portant tant sur l’organisation commune de la recherche dans le domaine de l’agriculture, de l’élevage et de la pêche, que sur des actions pilotes dites communes avec effet d’entraînement dans le domaine de la protection de l’environnement ainsi que sur des actions communes comportant la promotion des circuits touristiques inter états et l’allègement des contrôles aux frontières.

Le Conseil des Ministres définit enfin à la majorité simple et par voie de règlements les conditions dans lesquelles il pourra être dérogé, dans certains secteurs de l’économie, au droit de la concurrence et fixe la durée des dispositions dérogatoires concernées.

Au cours de la deuxième étape il adopte à la majorité qualifiée des mesures en vue de renforcer et d’améliorer l’interconnexion des infrastructures de transport et de télécommunications des Etats membres [23] et engage un processus de coordination des politiques sectorielles nationales en matière de d’environnement et d’énergie.

Il délègue au Secrétaire Exécutif, dans les mêmes conditions de majorité simple, tout pouvoir d’exécution nécessaire à la coordination des politiques agricole, pastorale, piscicole, en matière de protection de l’environnement, et en matière de tourisme.

3- Compétence du Conseil des Ministres en matière de surveillance multilatérale

Les Etats membres s’accordent au sein du Conseil des Ministres sur les grandes orientations de politiques économiques qu’ils s’engagent à respecter en harmonisant et en coordonnant leurs politiques nationales. L’exercice de surveillance par le Conseil des Ministres consiste à vérifier d’une part la conformité des politiques économiques à ces grandes orientations et, d’autre part, la cohérence des politiques nationales avec la politique monétaire commune. Cette surveillance multilatérale s’appuie sur des indicateurs et sur un ensemble des variables repris dans un tableau de bord macro économique permettant de suivre et d’interpréter les évolutions économiques des Etats de l’Union. Dans le cadre de l’UEAC et pour le besoin de cette surveillance multilatérale les législations budgétaires, les comptabilités nationales et les données macro économiques sont harmonisées au cours de la première étape de la construction de l’Union ; le Conseil des Ministres adopte à la majorité qualifiée les règlements et les directives nécessaires à leur mise en oeuvre.

Pour renforcer la discipline budgétaire, il arrête également à la majorité qualifiée d’autres critères de surveillance qui traduisent le caractère excessif du déficit, après consultation du Collège de Surveillance, ainsi que des directives à l’adresse de l’Etat membre dont la politique économique n’est pas conforme aux grandes orientations de politique économique de l’Union.

Le Conseil des Ministres adopte à la majorité simple des recommandations limitant les disparités dans la structure des prélèvements fiscaux des Etats membres ainsi que des recommandations et des avis sur l’harmonisation et la coordination des politiques des prix et des revenus compatibles avec les objectifs de politiques économiques de l’Union.

Statuant également à la majorité simple, il peut compléter les sanctions prises contre un Etat membre par des dispositions supplémentaires jugées nécessaires au renforcement de l’efficacité du processus de surveillance.

En cas de graves difficultés ou de menaces sérieuses pesant sur un Etat membre, le Conseil des Ministres peut à l’unanimité l’exempter pour une durée maximale de six mois, et sauf prorogation acquise également à l’unanimité, du respect de tout ou partie des obligations prescrites dans le cadre de la procédure de surveillance multilatérale.

En dépit des progrès réalisés dans ce processus, les autorités de la CEMAC ont établi en juin 2004 un bilan mitigé de la première étape de la construction communautaire. Certes le tarif extérieur commun (TEC) adopté en 1993 a été révisé en 2001, puis en 2002 tout comme les codes des douanes ; des règles communes ont été adoptées en matière d’investissement et de concurrence ; un passeport communautaire a été adopté en 2000. Mais les Etats membres n’appliquent pas promptement et rigoureusement toutes les décisions prises tant en ce qui concerne le dispositif de surveillance multilatérale, l’application de la politique tarifaire, de la fiscalité interne et de la règle de la concurrence qu’en ce qui concerne la mise en oeuvre des politiques sectorielles. Il n’est donc pas évident que la réalisation du marché commun soit parachevée au terme de la seconde étape de construction de l’Union Economique, comme le prévoit l’article 15 de la Convention la régissant.

B/ Le pouvoir normatif des organes de l’Union Monétaire de l’Afrique Centrale (UMAC)

L’Union Monétaire a entres autres pour objectifs, d’adopter une réglementation bancaire harmonisée, de renforcer la réglementation commune existante en matière bancaire et financière et d’en assurer le contrôle. Cette harmonisation et ce contrôle concernent notamment :
 les règles d’exercice de la profession bancaire et des activités s’y rattachant ainsi que le contrôle de l’application desdites règles ;
 la répression de la falsification des signes monétaires et l’usage des signes falsifiés ;
 la règle concernant la collecte et l’affectation de l’épargne financière ;
 les régimes de change.

Pour la réalisation de ces objectifs, l’Union Monétaire de l’Afrique Centrale est dotée de quatre organes qui disposent d’un certain nombre d’attributions .Il s’agit de :
 la Conférence des Chefs d’Etat ;
 le Comité Ministériel ;
 l’Institut d’Emission dénommée la Banque Centrale des Etats de l’Afrique Centrale (BEAC), et
 la Commission Bancaire de l’Afrique Centrale (COBAC).

1°) la Conférence des Chefs d’Etat

La Conférence des Chefs d’Etat est l’autorité suprême de l’Union Monétaire ; à ce titre elle décide de l’adhésion d’un nouveau membre, prend acte du retrait d’un membre de l’Union [24] fixe le siège de l’Institut d’Emission, nomme et révoque le Gouverneur et le Vice Gouverneur dudit Institut sur proposition du Comité Ministériel. Elle adopte les actes additionnels [25] qui sont annexés au Traité de la CEMAC, et oriente l’action du Comité Ministériel.

2°) Le Comité Ministériel

Le Comité Ministériel examine les grandes orientations de politiques économiques respectives des Etats membres de l’Union Monétaire et en assure la cohérence avec la politique monétaire commune. Chaque Etat membre y est représenté par deux Ministres dont le Ministre chargé des Finances, et n’y dispose que d’une voix exprimée par ce dernier. Les Ministres sont membres de droit du Comité National de Crédit de leur Etat d’origine.

Le Comité Ministériel statue, selon l’article 13 de la Convention de l’UMAC, sur proposition du conseil d’administration de la BEAC [26] sur :
 la création et l’émission des billets de banque et de monnaies métalliques ainsi que leur retrait et leur annulation ;
 la valeur faciale et la forme des coupures, les signatures dont elles doivent être revêtues ainsi que les modalités de leur identification par Etat ;
 les caractéristiques des monnaies métalliques ;
 le délai pendant lequel les billets et monnaies retirés de la circulation doivent impérativement être présentés à la BEAC sous peine de perdre leur pouvoir libératoire ;
 l’affectation de la contre-valeur du solde des billets et monnaies retirés de la circulation non présentés aux guichets de la BEAC.

Il peut prendre toutes dispositions utiles en vue de renforcer la réglementation commune en matière de législation monétaire, bancaire et financière [27]. Le Comité Ministériel délibère valablement lorsque chaque Etat membre est représenté et décide à l’unanimité acquise nonobstant l’abstention de certains membres, ou à défaut, à la majorité des cinq sixièmes. Statuant, sur proposition du Gouverneur de la BEAC après avis conforme de son Conseil d’Administration, il adopte, à l’unanimité, les règlements [28], à la majorité qualifiée de cinq sixièmes, les directives nécessaires à la réalisation de ses objectifs. Le Gouverneur de la BEAC prépare la réunion du Comité Ministériel et rapporte les affaires inscrites à l’ordre du jour de travaux. Le Secrétaire Exécutif de l’UEAC assiste aux réunions en qualité d’observateur.

3°) La Banque des Etats de l’Afrique Centrale (BEAC)

La BEAC jouit du privilège exclusif de l’émission monétaire sur le territoire de chaque Etat membre ; elle est en outre garante de la stabilité la monnaie ;sans préjudice de cet objectif elle apporte son soutien aux politiques économiques générales élaborées dans les Etats membres de l’Union Monétaire, définit et conduit la politique monétaire de l’Union, et se charge en outre de promouvoir le bon fonctionnement des systèmes des paiement ;la BEAC centralise en fin les avoirs extérieurs des Etats dans un fonds commun de réserve de change déposé auprès du Trésor Français dans un compte courant dénommé « Compte d’Opération », conduit les opérations de change [29].

La présidence du Conseil d’Administration de la BEAC est assurée par le Gouverneur de la Banque qui arrête l’ordre du jour des travaux et, en cas d’empêchement de celui-ci, par le Vice Gouverneur. En fin le Gouverneur de la BEAC arrête des règlements d’application, prend des décisions et formule des recommandations et des avis [30].

4°) La Commission Bancaire de l’Afrique Centrale (COBAC)

La Commission Bancaire de l’Afrique Centrale est présidée par le Gouverneur de la BEAC, assisté du Vice Gouverneur son suppléant ; elle comprend en outre :
 trois censeurs de la BEAC ou leurs suppléants ;
 sept membres choisis pour leur compétence et leur honorabilité et nommés pour un mandat de 3 ans renouvelable deux fois, sur proposition du Gouverneur par le Conseil d’Administration de la BEAC ;
 un représentant de la Commission Bancaire Française ou son suppléant désigné par le Gouverneur de la Banque de France ;
 des personnalités extérieures, le cas échéant, avec voix consultative, conviées par le Président.

L’harmonisation des règlements et le contrôle de l’activité bancaire sont assurés par la COBAC qui est chargée notamment de veiller au respect par les établissements de crédit des dispositions législatives et règlementaires édictées par les Autorités nationales, par la BEAC ou par elle-même et de sanctionner les manquements constatés. La COBAC exerce des fonctions administrative, normative et disciplinaire.

 Au plan administratif, l’agrément des établissements de crédit de leurs dirigeants et la désignation des commissaires aux comptes de ces sociétés sont subordonnés à l’avis conforme de la Commission Bancaire (COBAC) [31].

 Au plan règlementaire, la COBAC fixe les règles destinées à assurer et à contrôler la liquidité et la solvabilité des établissements de crédit à l’égard des tiers et plus généralement à l’équilibre de leur situation financière ; elle détermine la liste, la teneur et les délais de transmission des documents et des informations qui doivent être remis ; elle peut demander aux établissements de crédit tout renseignement ou justificatif utile à l’exercice de sa mission. Elle délibère valablement lorsque deux tiers de ses membres sont présents. Ses décisions sont arrêtées à la majorité de deux tiers des voix exprimées et signées du Gouverneur de la BEAC, son Président ; elles sont exécutoires de plein droit, dans les Etats membres dès leur notification aux Autorités nationales compétentes et aux établissements de crédits ou dirigeants concernés.

 La COBAC contrôle les conditions d’exploitation des établissements de crédit, veille à la qualité de leur situation financière, assure le respect des règles déontologiques de la profession. Les contrôles des établissements de crédit s’effectuent sur pièce et sur place, ils peuvent être étendus à leurs filiales ainsi qu’à toutes autres sociétés apparentées. Le secret professionnel n’est pas opposable à la Commission Bancaire ; les établissements concernés, les commissaires aux comptes et toutes personnes ou organismes dont le concours peut être requis sont tenus de satisfaire aux demandes qui leur sont adressées dans le cadre de ces contrôles. En cas de carence dans l’administration, la gérance ou la direction d’un Etablissement de crédit la Commission Bancaire peut adresser des injonctions ou des mises en garde aux établissements assujettis, prononcer à leur encontre comme à l’ encontre de leurs dirigeants ou de leurs commissaires aux comptes des sanctions disciplinaires et désigner un administrateur provisoire doté de toutes les attributions nécessaires à l’administration et à la direction de l’établissement. Elle peut également nommer un liquidateur aux établissements qui cessent d’être agréés ou qui exercent sans agrément. Le cumul par la COBAC des pouvoirs d’administration de réglementation, de contrôle et de sanction ne manque pas de susciter quelques interrogations, notamment sur l’impartialité de cet organe de l’UMAC qui « exerce des fonctions administratives, légifère, contrôle et juge ».

Cette impartialité peut être liée, prima facie, à la personne du responsable qui exerce ces pouvoirs, entre autres, en l’occurrence le gouverneur de la BEAC, président du Conseil d’administration de cet Institut d’Emission et Président de la COBAC ; il peut, ès qualités, arrêter des règlements d’application, prendre des décisions et formuler des recommandations et des avis, conformément à l’article 20 in fine de l’additif au Traité ; en outre, il « est habilité en cas d’urgence à prendre toutes les décisions nécessaires » dans le cadre des pouvoirs administratifs et disciplinaires conférés à la COBAC. Une telle concentration de pouvoirs est susceptible de générer des abus Encore qu’au surplus l’impartialité évoquée est davantage fonctionnelle ou structurelle. Elle s’apprécie indépendamment des convictions et du comportement du responsable qui exerce les pouvoirs d’administration, de réglementation de contrôle et de sanction. Le seul exercice successif et cumulatif de fonctions administrative, normative et disciplinaire suffit à rendre partiale toute personne placée dans la même situation [32].

La mission de la COBAC se révèle délicate : la multiplication des établissements de crédit assujettis défie tout contrôle approfondi et suivi ; il est quand même significatif à cet égard que la Commission Bancaire de France n’est dotée d’aucune compétence normative. Comment justifier la consécration du cumul constatée à la COBAC au mépris du principe fondamental de la séparation des pouvoirs exécutif normatif et disciplinaire ? Pour la doctrine ce cumul ne peut participer que d’une « trahison de l’organisation démocratique des autorités de régulation » [33]. Un allègement des attributions de la COBAC s’impose afin d’assurer par exemple de meilleures garanties à la procédure disciplinaire des établissements de crédit et de leurs dirigeants [34]. La démarche consisterait par exemple à la décharger de la fonction normative qui serait alors confiée au Comité Ministériel de l’UMAC. Son domaine de compétence gagne plus en intensité qu’en étendue. En attendant il faut souhaiter à la COBAC une observation plus stricte du principe de proportionnalité, impliquant que dans l’exercice de sa fonction normative, elle se limite à ce qui est nécessaire pour atteindre ses objectifs ; gage de modération, cette auto censure devrait lui éviter l’adoption des textes qui ne sont pas toujours en parfaite adéquation avec l’application du droit communautaire dérivé, entre autres dérives bureaucratiques.

III. L’ordre juridique communautaire

Une des principales innovations de la CEMAC réside dans le fait qu’elle poursuit les objectifs fixés par le Traité en utilisant exclusivement le droit. Nonobstant son enjeu ‘’essentiellement économique,’’ la CEMAC est nécessairement une Communauté de droit ; sa création est son fonctionnement reposent sur l’égal respect par les Etats membres de l’ordre juridique communautaire [35].

D’une part, en effet, les rapports entre les sujets ne sont pas régis par la force, mais par un ensemble des normes juridiques hiérarchisées dont le respect s’impose aussi bien aux Institutions et Organes communautaires qu’aux Etats membres et à leurs ressortissants [36] ; d’autre part la définition des objectifs de l’intégration contribue à la structuration d’un ordre juridique autonome et distinct de l’ordre juridique national des Etats membres ainsi que de l’ordre juridique international et dont la cause finale est la poursuite d’un devenir partagé [37].

A/ L’ordre juridique communautaire

Comme l’a écrit G. Isaac, « le droit communautaire n’est pas un droit étranger, ni même un droit extérieur : il est le droit propre de chacun des Etats membres, applicable sur son territoire tout autant que son droit national, avec cette qualité supplémentaire qu’il couronne la hiérarchie des textes normatifs de chacun d’eux ».

L’article 21 de l’Additif au Traité dispose expressément que le respect des actes additionnels s’impose tant aux Institutions de la Communauté qu’aux Etats membres ; il ajoute que les règlements sont obligatoires dans tous leurs éléments et directement applicables dans tout Etat membre, les règlements cadres n’étant directement applicables que pour certaines de leurs dispositions.

L’article 23 du même Additif précise d’une part que les actes additionnels, les règlements cadres les règlements sont publiés au Bulletin Officiel de la Communauté et entrent en vigueur à la date qu’ils fixent ou, à défaut, le vingtième jour suivant leur publication, et d’autre part que les directives et les décisions sont notifiées à leurs destinataires et prennent effet le lendemain de cette notification. Il en résulte que l’ensemble des normes communautaires sont immédiatement et directement applicables.

1) L’application immédiate et directe du droit communautaire

Dire qu’une norme communautaire est d’application immédiate signifie qu’elle s’intègre automatiquement dans l’ordre juridique interne de l’Etat membre sans le secours d’une norme nationale d’introduction ; elle prend sa place dans l’ordre juridique interne en tant que droit communautaire et les juges nationaux ont l’obligation de l’appliquer [38]. L’applicabilité directe signifie que les règles du droit communautaire doivent déployer la plénitude de leurs effets d’une manière uniforme dans tous les Etats membres à partir de leur entrée en vigueur, et pendant la durée de leur validité ; les normes communautaires directement applicables ont pour effet de rendre inapplicables de plein droit toute disposition contraire de la législation nationale existante.

Pour le Président Lecourt l’effet direct est « le droit pour toute personne de demander à son juge de lui appliquer traités, règlements, directives ou décisions communautaires » et « l’obligation pour le juge de faire usage de ces textes, quelle que soit la législation du pays dont il relève » [39].

L’applicabilité directe est un caractère consubstantiel à la nature même de la Communauté, elle a été consacrée pour la première fois à l’occasion de l’affaire VAN.Gen. en Loos en 1963. C’est la finalité d’intégration qui la postule [40].

Le droit communautaire est donc dans certaines conditions d’effet direct en ce sens qu’il peut créer des droits ou des obligations au profit ou à la charge des particuliers qui pourront ainsi dans certaines conditions l’invoquer valablement à l’appui d’un recours devant le juge national. Il va sans dire que le principe d’effet direct n’a pas une portée générale : il y a des normes communautaires à effet direct intégral et des normes communautaires à effet direct limité.

2) La primauté du droit communautaire

Le principe de primauté signifie que la norme communautaire prévaut sur le droit national et implique qu’en cas de conflit interne entre une norme communautaire et une norme interne, l’application de la seconde soit écartée au profit de la première L’application immédiate et directe resterait lettre morte si un Etat pouvait s’y soustraire par un acte législatif opposable aux textes communautaires. Pour autant le Traité et son Additif ne contiennent pas une clause expresse de primauté.

C’est la Cour de justice des Communautés Européennes qui a posé solennellement ce principe pour la première fois dans l’arrêt Costa en affirmant, par une formule synthétique et dense, qu’ « issu d’une source autonome, le droit né d’un traité ne pourrait, en raison de sa nature spécifique originale, se voir judiciairement opposer un texte interne quel qu’il soit, sans perdre son caractère communautaire et sans que soit mise en cause la base juridique de la Communauté elle-même ».

C’est donc la logique propre au droit communautaire qui commande de consacrer sa primauté sur les droits des Etats membres : la primauté est « une condition existentielle » du droit communautaire qui ne saurait exister en tant que droit qu’à la condition de ne pas pouvoir être mis en échec par le droit des Etats membres [41] ; elle ne lui vient pas d’une hiérarchie entre les autorités nationales et communautaires mais se fonde sur ce que la règle communautaire doit prévaloir sous peine de cesser d’être commune ; or à défaut d’être commune, elle cesse d’exister et il n’y a plus de communauté.

En effet la poursuite des objectifs de la Communauté, la réalisation d’un marché commun imposent l’application uniforme du droit communautaire, sans quoi il n’existe pas d’intégration. C’est en vertu de sa nature propre que le droit communautaire affirme sa supériorité ; elle ne résulte pas d’une quelconque concession de la part du droit des Etats membres.

Fondée sur la nature intrinsèque des traités communautaires, et de la Communauté, cette primauté échappe aux aléas que lui feraient courir, si elle en dépendait, les règles divergentes qui, dans chaque Etat et par chaque, prétendent régler les conflits du droit international et du droit interne.

La primauté bénéficie à toutes les normes communautaires, primaires et dérivées, directement applicables ou non ; elle s’exerce à l’encontre de toutes les normes nationales, administratives, législatives juridictionnelles et même de niveau constitutionnel ; les dispositions constitutionnelles internes ne peuvent être utilisées pour la mettre en échec sans heurter « l’ordre public communautaire ».

L’ordre juridique communautaire l’emporte sur les ordres juridiques nationaux. La primauté du droit communautaire vaut dans les relations entre Etats et Institutions dans l’ordre communautaire et dans les ordres juridiques nationaux45où elle s’impose aux juridictions nationales.

B/ Le régime juridique du Droit Communautaire

Il faut distinguer pour la commodité de l’exposé, entre le droit communautaire primaire et le droit communautaire dérivé.

a) Le Droit Communautaire primaire

Le droit communautaire primaire ou originaire qui délimite le cadre institutionnel de la Communauté est constitué de Traité instituant la CEMAC, de l’Additif à ce Traité relatif au système institutionnel et juridique de la Communauté, des Conventions régissant ses Institutions, textes entrés en vigueur après la ratification de tous les Etats signataires ainsi que des Actes additionnels.

 L’adhésion au Traité institutif est ouvert à tout Etat africain partageant les mêmes idéaux que ceux auxquels les Etats fondateurs se déclarent solennellement attachés [42] ; elle est subordonnée à l’accord unanime des membres fondateurs, toute adhésion ultérieure d’un nouvel Etat requérant l’accord unanime des Etats membres de la Communauté.

La Conférence des Chefs d’Etat peut, à l’unanimité, adopter un projet de modification du Traité, de son Additif ou des Conventions. Elle est saisie à cette fin soit par un Etat membre, soit par le Conseil des Ministres ou le Comité Ministériel, sur proposition du Secrétaire Exécutif, du Gouverneur de la BEAC ou d’un dirigeant de tout autre Organe spécialisé de la Communauté.

Les modifications n’entrent en vigueur qu’après avoir été ratifiées par tous les Etats membres.

Le Traité de la CEMAC peut être dénoncé par tout Etat membre. Dans ce cas il cesse d’avoir effet à l’égard de l’Etat qui le dénonce, le dernier jour du sixième mois suivant la date de notification à la Conférence des Chefs d’Etat ; ce délai peut être abrégé d’un commun accord entre les Etats signataires.

 Les Conventions séparées régissant les quatre Institutions de la Communauté sont dès leur ratification annexées au Traité institutif et en font intégralement partie.

 Les règles des traités et de leurs annexes se situent au sommet de la hiérarchie de l’ordre juridique communautaire [43]. Elles prévalent à l’égard de l’ensemble des autres sources du droit communautaire sans exception. A l’égard notamment du droit dérivé et du droit issu des relations extérieures, les Traités institutifs en constituent à la fois le fondement, le cadre et les limites.

Les traités communautaires l’emportent aussi sur les autres traités conclus entre eux par les Etats membres, notamment ceux qui l’auraient été avant leur entrée en vigueur ne demeurent valables que dans la mesure où ils sont compatibles avec le droit et les compétences de la Communauté, au sens de l’article 38 de l’Additif au Traité.

Enfin et conformément aux règles du droit international, les traités communautaires ne cèdent le pas qu’aux traités conclus par les Etats membres avec les Etats tiers antérieurement à leur entrée en vigueur : cela signifie que les Etats membres ne peuvent invoquer les dispositions communautaires pour se dispenser d’exécuter les obligations qu’ils auraient souscrites antérieurement ; en revanche, ils ne sauraient se prévaloir à l’encontre de la Communauté des droits qu’ils tireraient de ces conventions antérieures.

Encore doivent-ils s’efforcer de se délier de leurs engagements antérieurs contraires aux traités par des négociations appropriées, comme prévu à l’article 38 précité [44]. De même les traités communautaires l’emportent-ils sur les traités qui seraient éventuellement conclus par les Etats membres avec les Etats tiers postérieurement à leur entrée en vigueur.

b) Le Droit Communautaire dérivé

Il convient de distinguer ici entre les actes obligatoires et les actes non décisoires : les premiers sont constitués des règlements, des règlements cardes, des directives et des décisions, les seconds des avis et des recommandations. Les actes obligatoires du Conseil des Ministres, du Comité Ministériel, du Secrétaire Exécutif et du Gouverneur de la BEAC sont motivés [45]. La Cour de Justice des Communautés européennes considère par ailleurs que les Etats membres ne peuvent pas modifier la portée objective des actes dérivés par des réserves ou des objections unilatérales inscrites aux procès verbaux des réunions du Conseil.

1) Régime juridique des règlements

Le règlement est la principale source du droit communautaire dérivé qu’il s’agisse des règlements de base ou des règlements d’application ou d’exécution Les règlements de base sont adoptés directement sur la base d’une disposition du Traité, de son additif ou des Conventions ; les règlements d’application sont pris pour l’exécution des règlements de base ; les seconds ne peuvent pas déroger aux premiers. Actes de portée générale au sens de l’article 21 de l’Additif au Traité, les règlements et les règlements cadres s’appliquent à des catégories envisagées abstraitement dans leur ensemble et non à des destinataires limités, désignés et identifiables : ils ont un effet « erga omnes », à l’instar des lois nationales, bien que ne constituant pas la « loi » communautaire stricto sensu.

Le règlement est obligatoire dans tous ses éléments : il fixe un résultat à atteindre et prévoit parallèlement les moyens qu’il convient impérativement d’utiliser pour réaliser l’objectif fixé. Il s’impose aux Institutions de la Communauté, aux Etats membres et à leurs ressortissants.

2) Régime juridique de la directive

Ayant pour vocation d’intervenir dans les domaines où il existe des contradictions ou des différences substantielles entre les législations nationales, la directive a été l’instrument privilégié de la réalisation du marché intérieur européen ; elle y a réussi à inciter les Etats membres au rapprochement de leurs législations et à la transcription au niveau national des principes fondamentaux du marché commun. Elle apparaît selon la doctrine comme un acte communautaire hyper normatif c’est à-dire d’une intensité normative limitée et constitue selon une formule évocatrice « une méthode de législation à deux étages … ». La directive n’a pas de portée générale, elle lie « tout Etat membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales leur compétence en ce qui concerne la forme et les moyens », précise l’article 21 alinéa 3 de l’Additif au Traité.

Elle doit donc faire l’objet de mesures nationales de transposition consistant à la mettre en oeuvre et à l’issue de laquelle le droit interne doit être en conformité avec ses prescriptions [46] Il y a des directives de base adoptées directement sur la base d’une disposition du Traité, ou des Conventions annexes, et des directives d’exécution adoptées pour l’application des directives de base.

3) Régime juridique des décisions

« Les décisions sont obligatoires dans tous leurs éléments pour les destinataires qu’elles désignent », précise l’article 21 de l’additif au Traité. Elles doivent être dans tous les cas motivées et notifiées à leurs destinataires ; elles prennent effet le lendemain de cette notification, à l’instar des directives. On distingue les décisions de base, adoptées directement sur la base d’une disposition du Traité, des décisions d’exécution adoptées pour l’application des décisions de base.

Contrairement au règlement, la décision n’a pas de portée générale ; elle n’oblige que ses destinataires qui peuvent être des Etats, des entreprises ou des particuliers. Elle constitue l’acte typique par lequel les institutions communautaires réglementent les cas particuliers et, de ce point de vue, elle s’apparente à un acte administratif individuel.

Pour la Cour de Justice des Communautés européennes, la décision est « un acte individuel d’exécution du droit communautaire ». Elle est obligatoire dans ses éléments, ce qui la distingue de la directive qui n’est obligatoire que quant au résultat à atteindre ; c’est un acte destiné à produire des effets de droit, au contraire des avis et des recommandations dépourvus de valeur obligatoire.

IV. Conclusion

Au terme de ces développements, il est aisé de se rendre compte que le processus d’intégration économique des Etats membres de la CEMAC peine à franchir le cap de la première étape de sa réalisation. En l’état de son fonctionnement actuel la Communauté apparaît non pas comme une organisation d’intégration supranationale à même d’impulser « le passage d’une situation de coopération à une situation d’union » mais davantage comme une organisation intergouvernementale marquée par l’égoïsme et l’emprise des Etats membres sur ses institutions qui, dès lors, jouent difficilement leur rôle prééminent dans la mise en oeuvre d’une politique réaliste d’intégration. L’UEAC ne jouit pas d’une pleine autonomie d’action ; le Secrétaire Exécutif et le Parlement Communautaire n’ont pas le poids politique effectif et ne disposent pas non plus, tout comme la Cour de Justice, d’un mécanisme d’injonction et de sanction susceptible de contraindre les Etats, les autres Institutions et organes de la Communauté au respect des décisions communautaires ; l’exécution de ces décisions accuse dès lors une faiblesse notoire. Préoccupée certainement par l’insuffisance des stratégies et des méthodes appliquées jusqu’alors, la Conférence des Chefs d’Etat a commandé une étude sur la réforme du fonctionnement des institutions et organes de la CEMAC lors de sa réunion tenue en mars 2006 à Malabo en Guinée Equatoriale.

Un encadrement juridique pouvant assurer à ces Instituions et organes une indépendance, une structuration et une fonctionnalité nécessaires à la recherche et à la protection de « l’intérêt commun » s’avère indispensable autant qu’un redéploiement conséquent des ressources humaines La nouvelle dynamique de l’intégration économique et monétaire des Etats membres reste tributaire de l’adéquation entre l’ambition intégrationniste du Traité et les pouvoirs conférés aux Institutions et organes chargés de la traduire dans les faits. Certes la construction d’une Communauté économique et monétaire est une oeuvre de longue haleine ; elle ne se fait pas « d’un coup », mais « progressivement par des réalisations concrètes et irréversibles, créant des solidarités de fait » comme le faisaient remarquer déjà Jean Monnet et Robert SCHUMAN, à propos de l’Union européenne [47].

Mais par delà le renforcement des institutions et organes communautaires et de leurs financements, on ne saurait plus longtemps faire l’économie dune vigoureuse réflexion tant sur l’adhésion constante des populations à l’idéal communautaire, que sur la corrélation entre le processus graduel d’intégration et l’approfondissement de l’ancrage démocratique des Etats membres, appelés à s’adapter aux mutations politiques économiques et sociales de l’environnement international. C’est dire combien le projet d’intégration des Etats de la CEMAC interpelle toutes les intelligences dont regorgent si heureusement la sous région. Les intellectuels et les jeunes notamment devraient s’approprier ce projet et apporter, au mieux de leurs talents, un éclairage novateur aux bâtisseurs que sont les Hommes d’ Etat, les créateurs des richesses etc. En tout état de cause la réussite du projet d’intégration des Etats membres de la CEMAC reste tributaire d’une volonté politique éclairée, ferme et attentive.